Udzieliłem wywiadu dla miesięcznika „Help”. Dziękuję red. Radosławowi Nowickiemu
VI. Prawo i życie
Świadczenie wspierające pod ostrzałem
Analiza dra Tomasza Włodka
Radosław Nowicki
– Obecny system generuje ocean niesprawiedliwości, chaosu i uznaniowości – powiedział o świadczeniu wspierającym w rozmowie z Helpem dr Tomasz Włodek, współpracownik Fundacji Vis Maior Pies Przewodnik oraz doradca w zakresie praw osób z niepełnosprawnością.
Świadczenie wspierające miało być jednym z najważniejszych kroków w kierunku realnej podmiotowości osób z niepełnosprawnościami. Nowoczesny system oparty na ocenie potrzeby wsparcia miał zastąpić archaiczny model świadczenia pielęgnacyjnego.
Na papierze wszystko wyglądało spójnie, ale w praktyce pojawiły się rozbieżności sięgające kilkudziesięciu punktów, niejawne wytyczne ograniczające maksymalną ocenę, brak uwzględniania dokumentacji medycznej i sytuacje, w których po odwołaniu liczba punktów spada. Do sądów trafiają kolejne sprawy, a osoby z niepełnosprawnościami coraz częściej mówią o poczuciu niesprawiedliwości. Czy problem leży w samej idei, czy w sposobie jej wykonania?
Czy Państwo stworzyło system, którego nie było w stanie organizacyjnie udźwignąć? I co stanie się, gdy od tej samej punktacji zacznie zależeć prawo do asystencji osobistej? O mechanizmach, błędach konstrukcyjnych i możliwych scenariuszach naprawy rozmawiamy z absolwentem KUL, prawnikiem, wieloletnim pracownikiem administracji rządowej i wykładowcą akademickim dr Tomaszem Włodkiem.
Radosław Nowicki: Zacznijmy od początku, czyli od samej idei. Czy koncepcja świadczenia wspierającego jest w swojej istocie słuszna?
Tomasz Włodek: Oczywiście, że tak. Świadczenie wspierające miało zastąpić świadczenie pielęgnacyjne dla osób dorosłych. Samo założenie było słuszne, bo opierało się na fundamentalnej zmianie filozofii wsparcia – to osoba z niepełnosprawnością miała stać się podmiotem uprawnionym do świadczenia i samodzielnie dysponować otrzymanymi środkami, a nie jej opiekun. Sama idea była więc słuszna, ale problemy pojawiły się na etapie jej wdrażania.
RN: Czyli – jak to często bywa – diabeł tkwi w szczegółach?
TW: Można tak powiedzieć. Zabrakło realizmu. Reforma została zaprojektowana w bardzo idealistyczny sposób. Ta wizja nie wytrzymała konfrontacji z praktyką. Nie udało się w należyty sposób uregulować wszystkich kluczowych kwestii, ani przewidzieć skali zamieszania, jakie powstało wokół świadczenia wspierającego.
RN: Wszystko zaczęło się od olbrzymich różnic punktowych. Są niewidomi, którzy nie uzyskują nawet 70 punktów, ale też i tacy, którzy mają ich ponad 90. Jak można to racjonalnie wytłumaczyć?
TW: Tu dochodzimy do sedna problemu. Ustawodawca przekazał zasadniczą część regulacji do uregulowania ministrowi w rozporządzeniu, a według mnie podstawowe elementy systemu powinny znaleźć się bezpośrednio w ustawie. Dodatkowo w rozporządzeniu przyjęto utopijne założenie, że każdą niepełnosprawność da się precyzyjnie oszacować w skali od 0 do 100 punktów. Wytyczne dotyczące oceny funkcjonowania danej osoby są niezwykle skomplikowane. W praktyce nie da się ich rzetelnie zastosować podczas jednej krótkiej rozmowy z zespołem ustalającym poziom potrzeby wsparcia. Aby dokonać wiarygodnej oceny, należałoby przez wiele godzin obserwować daną osobę w jej codziennym życiu, a nawet powtarzać taką obserwację w różnych odstępach czasu. Przy obecnej skali systemu jest to niewykonalne. Co więcej, dostęp do świadczenia wspierającego uzyskały nie tylko osoby ze znacznym, ale również z umiarkowanym i lekkim stopniem niepełnosprawności. W efekcie w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego, które obejmowało około 200 tysięcy osób pojawiła się propozycja skierowana potencjalnie do nawet 4 milionów obywateli. Administracja państwowa tego nie wytrzymała.
RN: No właśnie, jak w ciągu 10-15 minut pracownik socjalny lub fizjoterapeuta ma obiektywnie ocenić poziom funkcjonowania osób z przeróżnymi, często sprzężonymi niepełnosprawnościami, skoro nie wie o nich praktycznie nic?
TW: Rozporządzenie powierzyło ocenę punktową osobom, które z natury rzeczy nie są odpowiednio przygotowane do tego. Pracownik socjalny, doradca zawodowy, fizjoterapeuta, pielęgniarka, psycholog – w ich programach studiów nie ma elementów uczących jak oceniać punktowo funkcjonowanie osób z różnymi niepełnosprawnościami. W praktyce mieliśmy do czynienia z pospolitym ruszeniem. Zatrudniano setki orzeczników, byle spełniali formalne kryteria wykształcenia. Co więcej, przepisy nawet nie wymagają doświadczenia zawodowego w pracy z daną grupą. Tymczasem, aby naprawdę zrozumieć chociażby świat osób niewidomych, potrzeba wielu lat pracy w tym środowisku. Dlatego uważam, że najlepszymi orzecznikami w sprawach niewidomych byłyby w dużej mierze kompetentne osoby niewidome.
RN: Na przykład w połączeniu z lekarzami z danej specjalizacji?
TW: Aspekt medyczny został całkowicie pominięty. Osoby dokonujące oceny punktowej w ogóle nie zapoznają się z dokumentacją medyczną. Nie mają więc jakiejkolwiek wiedzy o stanie zdrowia ocenianej osoby. Sama, na dodatek krótkotrwała obserwacja nie wystarcza do rzetelnej oceny funkcjonowania. W efekcie pojawiają się ogromne rozbieżności. Znam przypadek, w którym w Wielkopolsce osoba niewidoma otrzymała 47 punktów, podczas gdy w Katowicach inna osoba będąca w podobnej sytuacji zdrowotnej dostała 93 punkty. To zbyt duże różnice. System w obecnym kształcie generuje ocean niesprawiedliwości, chaosu i uznaniowości. Osoby niewidome nie są roszczeniowe. Oczekują jedynie przewidywalności, rzetelności i jasnych, obiektywnych oraz dających się zweryfikować kryteriów.
RN: Jeszcze więcej negatywnych emocji wzbudziły wewnętrzne wytyczne, czyli magiczne tabelki i nakładki na program liczący punkty, które nie pozwalają przyznać osobie niewidomej więcej niż 80 punktów. Czy jest to zgodne z prawem?
TW: Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca. Nieznane opinii publicznej wytyczne wprowadzają element niepewności i braku transparentności. Korekty systemu powinny zostać wprowadzone w drodze zmiany rozporządzenia. Pełnomocnik może wydawać wytyczne, ale jedynie o charakterze technicznym, a nie takie, które w praktyce modyfikują prawa osób orzekanych. Domyślam się, że intencją było ograniczenie dowolności i skutków finansowych dla budżetu państwa. Jednak takie działania powinny odbywać się w jawny sposób, poprzez debatę publiczną i zmianę prawa. Obecny model jest utopijny i niestabilny.
RN: Dlaczego więc te po cichu wprowadzane wytyczne nie zostały opublikowane w formie rozporządzenia?
TW: Kiedy jesienią 2023 roku uchwalono ustawę o świadczeniu wspierającym, zostały rozbudzone nadzieje 4 milionów osób z niepełnosprawnościami. Dziś trudno jest okiełznać te emocje i ograniczać te oczekiwania bez ponoszenia kosztów politycznych. Podjęto więc próbę administracyjnego opanowania sytuacji, jednak w sposób budzący poważne wątpliwości. Lepszym rozwiązaniem byłoby otwarte wskazanie całej gamy problemów dotyczących świadczenia wspierającego i zaproponowanie ich systemowego rozwiązania. Osoby z niepełnosprawnościami oczekują uczciwej komunikacji, a otrzymują niesprawiedliwe traktowanie i działania podejmowane poza przejrzystymi procedurami.
RN: Przeważnie osoby niewidome otrzymują teraz około 70 punktów, a tymczasem w ustawie o asystencji, która jest obecnie w sejmie, przewidziane jest, że usługi asystenckie będą należały się od 80 punktów. Czy byłby to kolejny cios dla tej grupy?
TW: Trudno zrozumieć taką konstrukcję. Jeśli ktoś ma szczególnie potrzebować asystenta, to właśnie osoba niewidoma. Usługa asystencka ma umożliwiać aktywne i samodzielne funkcjonowanie. Tymczasem przy obecnej praktyce punktowej wiele osób może zostać z niej wykluczonych. To budzi duże rozgoryczenie.
RN: Czy w takim razie politycy nie dostrzegają problemu, czy tylko udają, że go nie widzą?
TW: Zazwyczaj wśród polityków dominuje chęć szybkiego działania i ogłoszenia sukcesu legislacyjnego. Tak było przy świadczeniu wspierającym, a podobne ryzyko istnieje przy ustawie o asystencji osobistej. Na komisji sejmowej w ogóle nie otworzono dyskusji dotyczącej progu 80 punktów. Nawet gdyby został obniżony, to i tak problem by pozostał, skoro sama punktacja związana z oceną potrzeby wsparcia jest przyznawana w sposób niesprawiedliwy. Wiązanie z nią prawa do posiadania asystenta jest błędem systemowym. Teoretycznie wszystko zostało sensownie pomyślane. Jest świadczenie wspierające, którym dysponuje osoba z niepełnosprawnościami oraz asystent wspierający jej aktywność. Na papierze wszystko wygląda bardzo ładnie, ale w rzeczywistości mamy do czynienia z zamkiem na piasku. Skoro pęknięte są jego fundamenty, to cała budowla się zawali, wywołując efekt domina.
RN: Osoby z niepełnosprawnością odwołują się od zaniżonej punktacji, ale często na drugiej komisji otrzymują jeszcze mniej punktów. Czy w świetle art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego taka praktyka jest dopuszczalna?
TW: Jest to rażące naruszenie prawa. Gdy kończyłem studia prawnicze, nie do pomyślenia było, że takie coś może mieć miejsce. Niestety, w ostatnim czasie następuje rozluźnienie kanonów prawa, a my musimy przekonywać i udowadniać, że tak być nie powinno. Jest to tak oczywiste, że aż trudno uwierzyć, że w tak złą stronę poszła praktyka administracyjna.
RN: Co zatem można zrobić, aby temu przeciwdziałać?
TW: Tak naprawdę osoba dotknięta taką decyzją jest bezradna. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nie bada zgodności decyzji z prawem w sensie administracyjnym. Można spróbować złożyć wniosek do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności decyzji pogarszającej sytuację strony. To jednak komplikuje sytuację procesową, bo wówczas należałoby zawiesić postępowanie przed sądem powszechnym. Co więcej, nawet gdybyśmy chcieli stwierdzić nieważność decyzji po wyroku, to należałoby zastanowić się, co stanie się z samym wyrokiem. Powstaje swoista gmatwanina proceduralna, dlatego rozwiązanie powinno mieć charakter systemowy. Minister powinien jasno wskazać ścieżkę naprawczą dla wszystkich przypadków, w których doszło do obniżenia punktów po odwołaniu.
RN: Czy jest w ogóle realne, aby minister publicznie przyznał się do błędu?
TW: W mojej ocenie skala problemu jest już na tyle duża, że takie działanie byłoby możliwe i potrzebne. Przecież nawet w demokratycznym państwie prawa błędy się zdarzają. Kluczowe jest jednak ich nazwanie i wskazanie ścieżki naprawczej.
RN: Coraz więcej osób decyduje się na drogę sądową, ale na niej też jest długo i kręto…
TW: Praktyka sądów jest bardzo zróżnicowana. Często powoływani są biegli z tych samych specjalności, które wcześniej brały udział w ocenie funkcjonowania osoby z niepełnosprawnością, czyli np. fizjoterapeuta czy pielęgniarka. Jednak zdarzają się też inne przykłady. Chociażby we Wrocławiu sąd dopuścił dowód w postaci zeznań świadka. Jeden z sądów w Olsztynie w ogóle nie powoływał biegłych, tylko orzekł na podstawie własnego doświadczenia życiowego, a inny sąd w Olsztynie w sprawie osoby niewidomej powołał tyflopedagoga, wyłamując się z praktyki stosowanej w innych sądach i wychodząc poza rozporządzenie. Ten tyflopedagog spędził kilka godzin z osobą niewidomą, dokonując pogłębionej oceny jej funkcjonowania. To pokazuje, że możliwe są bardziej wnikliwe metody działania. Z kolei w Krakowie sąd wysyła ludzi do Gliwic na spotkanie z biegłymi, co jest trochę kłopotliwe. Brakuje jednolitej praktyki, a to potęguje poczucie niepewności. Widać, że są to zupełnie nowe sprawy. Każdy sąd szuka rozwiązań, idzie swoją ścieżką, a wynik postępowania bywa trudny do przewidzenia.
RN: Sądy zazwyczaj odrzucają wniosek związany z dokumentacją medyczną. Czy mimo wszystko warto posługiwać się takim dowodem?
TW: Według mnie sądowi trzeba przedstawić wszystkie dostępne dowody, czyli nie tylko medyczne dokumenty, ale też wnioski o przesłuchanie świadków i opinie specjalistów z danej dziedziny, np. tyflopedagoga. Jeśli sąd oddali jakiś wniosek, to może to stanowić argument w postępowaniu apelacyjnym.
RN: A jeśli wyrok sądu apelacyjnego kogoś nie satysfakcjonuje, to proces się kończy?
TW: Wtedy proces się kończy, chyba, że po drodze pojawiło się zmniejszenie liczby punktów w drugiej decyzji, to w grę może wchodzić jeszcze stwierdzenie nieważności decyzji przez ministra lub w sądzie administracyjnym. Ewentualnie można pokusić się o zaskarżenie wytycznych do Trybunału Konstytucyjnego. Gdyby zajął się on taką skargą i stwierdził, że przepisy są niekonstytucyjne, to wtedy można byłoby nadzwyczajnie wznowić już dawno zakończone postępowanie sądowe. Do tego jest jednak daleka droga.
RN: Czy zatem można powiedzieć, że obecne przepisy pozbawiają osoby najbardziej potrzebujące realnego wsparcia?
TW: System w obecnym kształcie pozostawia osoby z niepełnosprawnościami same sobie, wprowadzając je w stan niepewności oraz chaosu prawnego. Daje im złudzenie, że otrzymają świadczenie wspierające, ale w praktyce droga do jego uzyskania jest bardzo trudna i przypadkowa. To rodzi u nich frustrację i poczucie niesprawiedliwości.
RN: Jakie zmiany w przepisach są obecnie najbardziej potrzebne?
TW: Po pierwsze, należy jednoznacznie wykluczyć możliwość obniżenia liczby punktów po wniesieniu odwołania, a we wszystkich sprawach, w których do tego doszło, powinna nastąpić naprawa postępowania. Po drugie, wytyczne dotyczące oceny funkcjonowania powinny być wprowadzone na drodze zmiany rozporządzenia i polegać na przypisaniu do poszczególnych niepełnosprawności pewnych sztywnych wartości punktowych, od których jest możliwe odchylenie w szczególnych przypadkach. Przykładowo – jeśli ktoś jest osobą niewidomą, to do takiej niepełnosprawności powinna być przypisana jakaś wartość, np. 80 punktów. Po trzecie, ograniczyłbym krąg uprawnionych do świadczenia wspierającego do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, co zmniejszyłoby skalę systemu i pozwoliłoby na jego realne udźwignięcie przez Państwo.
RN: Jakie konsekwencje prawne może mieć brak zmian?
TW: Będzie narastać niezadowolenie społeczne wśród setek tysięcy ludzi, poczucie, że Państwo ich zawiodło i oszukało. W sądach będą piętrzyły się setki spraw bardzo skomplikowanych prawnie, w których będą toczyły się równolegle dwa postępowania, np. przed sądem powszechnym i administracyjnym. Jeśli w krótkim czasie nie pojawią się rozwiązania naprawcze, to czeka nas wejście w okres bardzo dużego chaosu prawnego. Wszystko się w pewnym momencie tak bardzo zapętli, że za kilka lat jedynym wyjściem z tej sytuacji będzie uchwalenie ustawy naprawiającej błędy, z którymi obecnie mamy do czynienia.